No.202226 中国信息通信研究 院 2023年1月 数据要素 白皮书 (2022年) 版权声明 本白皮书 版权属于 中国信息通信研究院 ，并受法律保 护。转载、摘编或利用其它方式使用 本白皮书文字或者观 点的，应 注明“来源：中国信息通信研究院” 。违反上述 声明者，本院 将追究其相关法律责任。 前 言 习近平总书记指出，数据作为新型生产要素，对传统生产方式变 革具有重大影响，要构建以数据为关键要素的数字经济。 2019年10 月，党的 十九届四中全会 首次将数据纳入生产要素范畴； 2022年12 月，党中央、国务院印发《 关于构建数据基础制度更好发挥数据要素 作用的意见》 ，为最大化释放数据要素价值 、推动数据要素市场化配 置提出了 最新指引 。在三年的实践探索 中，我国数据要素市场建设取 得显著成效， 市场主体和市场环境不断完善， 要素质量得到大幅提升， 但是制约数据要素市场化配置的权属界定、估值定价、市场规则、流 通技术等关键性难题仍有待破解。 本报告把握数据要素市场化发展的主线， 以数据要素价值创造为 理论起点，以解决我国数据要素市场培育的瓶颈问题为基本导向，通 过理论、案例、比较等分析手段，初步给出 了一套破解我国数据要素 市场难题的技术、市场和制度思路与方案。全文主要观点如下： 一是归纳出数据要素价值的实现途径 ，即业务贯通、数智决策 、 流通赋能三次价值的释放，为数据要素市场建设提供理论基础。 二是明确了数据要素市场的内涵和特征， 即数据要素市场以数据 产品及服务为流通对象，以数据供方、需方为主体，通过流通实现参 与方各自诉求的场所，是一系列制度和技术支撑的复杂系统。 三是辨析了数据要素市场存在的三种流通形式， 即开放、共享、 交易三种既有区别也有联系的流通形式 ， 探讨了其适用场景与发展现 状。 四是概括出数据要素市场经营运行存在的三种新模式， 即从自行 管理运维到委托运营的机制创新模式； 从供需直接对接到多元数商参 与的主体创新模式；从分散对接到统一数据空间 的设施创新模式。 五是识别出数据要素市场培育的四大障碍， 即权利归属难以界定、 估值定价缺乏依据、流通规则尚不完善、流通技术仍未成熟，并给出 了解决思路建议。 最后，本白皮书对“十四五”期间我国数据要素的发展方向进行 了展望，在不远的将来 为实现数据要素价值的全面释放，必须加快数 据要素基本问题研究，加快技术创新步伐，切实推动数据交易流通。 目 录 一、数据要素理论问题概述 ................................ ................................ ........................ 1 （一）数据的概念与独特属性 ................................ ................................ ............. 1 （二）数据成为生产要素有深厚的技术和产业背景 ................................ ......... 5 （三）数据要素主要通过三条途径实现价值 ................................ ..................... 8 二、我国数据要素市场培育现状 ................................ ................................ .............. 12 （一）数据要素市场政策布局不断细化深入 ................................ ................... 13 （二）数据要素市场主要存在三种流通形式 ................................ ................... 15 （三）数据要素市场供需对接向多行业扩展 ................................ ................... 21 （四）数据要素市场经营运行模式积极创新 ................................ ................... 22 三、数据要素市场培育障碍与探索思路 ................................ ................................ .. 26 （一）权利归属难以界定，有待建立产权制度 ................................ ............... 26 （二）估值定价缺乏依据，有待发挥市场作用 ................................ ............... 30 （三）流通规则尚不完善，有待鼓励积极探索 ................................ ............... 33 （四）流通技术仍未成熟，有待强化技术支撑 ................................ ............... 37 四、数据要素发展展望 ................................ ................................ .............................. 41 参考文献................................ ................................ ................................ ...................... 44 图 目 录 图 1 数据 -信息 -知识 -智慧（ DIKW）模型 ................................ ............................. 3 图 2 数据要素主要表现形态 ................................ ................................ .................... 7 图 3 数据要素的三次价值释 放 ................................ ................................ ................ 8 图 4 党中央国务院发布多项政策文件围绕数据要素布局 ................................ .. 15 图 5 数据要素流通的三种形式 ................................ ................................ .............. 15 图 6 国内大数据交易所 （中心、平台等）建设历程 ................................ .......... 20 图 7 通过登记使数据产权分置运行和权益保护有据可依 ................................ .. 30 图 8 三级数据交易市场的初步设想 ................................ ................................ ...... 37 数据要素白皮书（ 2022年） 1 一、数据要素理论问题概述 数据要素已快速融入生产、分配、流通、消费和社会服务管理等 各个环节，深刻改变着生产方式、生活方式和社会治理方式。如何理 解数据的内涵与特性， 把握数据 成为生产要素的背景和价值实现的途 径，都是 值得深入探讨的 理论问题。 （一） 数据的概念与独特属性 在广泛意义上，数据（ data）就是对 事实、活动等现象 的记录。 《辞海》（第七版）将数据定义为“ 描述事物的数字、字符、图形、 声音等的表示形式 ”。按照《中华人民共和国数据安全法》中给出的 定义，数据是指任何以电子或者其他方式对信息的记录。由此可见， 数据本身可以有丰富的表现形式 。 数据一直伴随着人类的发展而变迁 。在古代， 数据呈现出规则化 汇聚的特征。 例如，我国古代的黄册（全国户口名册）、天文观测记 录均以特定规则进行登记造册 ，它们对人类社会 和物理世界 的性质、 状态与相互关系进行记录 和计算，都是 宝贵的古代数据遗产 。计算机 发明后，数据与计算机编码产生重要联系。 凡可被编码为一系列 0和 1组成的二进制记录， 都是计算机可处理的数据。 早期计算机的采集、 存储、计算技术尚不成熟，只能有效处理行列 结构明确的数据表，此 时数据更多指代这类 结构化数据。近十几年来，数据存储、传输和计 算的性能不断突破， 数据管理、 数据处理技术快速迭代， 网页、 声音、 图像等半结构化、非结构化数据 也逐渐得到有效处理和利用。 大数据时代，数据是基于二进制编码的、按预先设置的规则汇聚 数据要素白皮书（ 2022年） 2 的现象记录。 在此阶段，数据不仅是对客观 现象的被动记录，越来越 多的复杂现象由人们主动发掘并记录成为数据。例如，主动埋点收集 的行为数据、