中国信息通信研究院工业和信息化法律服务中心 2022年12月 !"#$%&'%()* (+,-./01234567 * !"#""$% 版权声明 本报告版权属于中国信息通信研究院，并受法律保护。 转载、摘编或利用其它方式使用本报告文字或者观点的，应 注明“来源：中国信息通信研究院” 。违反上述声明者，本 院将追究其相关法律责任。 !""#" 党的二十大报告提出，必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长 远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。习近平 总书记强调， 贯彻新发展理念， 实现经济从高速增长转向高质量发展，必须坚持以法治为引领；要推进严格规范公正文明执法，努力提升执法司法的质量、效率、公信力，更好把社会主义法治优势转化为国家治理效能。面对新时代新形势新要求，信息通信行业加快建立行政合规免罚创新性监管执法制度，是贯彻落实习近平法治思想，推进依法行政，助推国家治理体系和治理能力现代化，以法治保障行业高质量 发展的必然要求。 近年来，加强企业合规建设、将企业合规情况作为监管执法重要 考量因素等日益成为相关领域部门推进法治政府、 法治社会建设的重 要手段。其中， !"#$%&'()*+,-.-$/01'234 567)01#$89:;<='>?@#ABCDE'F.GHIJKLMNIJOP/QRSTUP 。该制度 在我国是基于《行政处 罚法》等相关法律规定情形的细化和延伸，目前在证券期货 、生态环 境、市场监管等 部门开展了探索应用。同时， 我国刑事司法领域推行 “合规不捕”“合规不起诉”和“合规轻量缓刑”等制度 ，与行政合 规免罚相似。 在域外， 以美国为代表的国际主要国家基于违法当事人 合规承诺、合规整改、合规尽责等情况，实行认罪免罚、行政和解等相关制度， 合规免罚实践更加丰富。 !"#$%&VWX3Y..Z[\]^_[\`Qabcd efg。一是行政合规免罚作为非强制性监管执法手段，在实施 过程 中强化法治宣传教育， 增强企业在日常经营活动中主动守法意识和能 力，更好营造法治化营商环境。二是行政合规免罚与仅针对违法行为本身的传统行政处罚执法思路不同， 而是强化事前事中事后监管的衔 接。特别是对于新技术新业务发展，坚持包容审慎原则，为市场主体 留有发展空间。 三是行政合规免罚坚持处罚与教育相结合的原则，重 在预防违法再犯， 做到宽严相济、法理相融， 让行政执法既有力度又 有温度， 更好实现让人民群众从每一项执法决定中都能感受到公平正 义的法治目标。 信息通信业作为全面支撑经济社会发展的战略性、 基础性和先导 性行业， 承担制造强国和网络强国建设重担， 身负推动工业和信息化 高质量发展重任。 迎接新形势新挑战， 信息通信行业管理总结创新监 管执法成效， 借鉴国内外各领域合规免罚相关制度经验，加快 构建行 业行政合规免罚制度体系显得重要且迫切。 中国信息通信研究院长期致力于信息通信领域依法行政和法治 政府建设研究支撑工作。 本报告在梳理国内外企业合规监管执法机制 和合规免罚相关制度的基础上， 提出信息通信行业构建行政合规免罚制度体系的设想， 希望为主管部门创新法治工作理念、提升监管执法 效能、推进法治建设工作、更好在法治轨道上保障行业高质量发展提供参考。 $ % 一、 合规免罚制度的内涵与法律体系 ...................................................................... 1 （一）合规免罚是一系列新型监管制度的总体概括 ......................................... 1 （二）合规免罚制度基于系统性法律体系实施 ................................................. 3 二、国内外合规免罚相关监管实践 ............................................................................ 5 （一）企业合规建设已成为行业监管重要手段 ................................................. 5 （二）企业合规免罚制度正在各领域积极推进 ................................................. 8 （三）世界主要国家利用多种机制实现合规免罚效果 ................................... 11 三、行政领域建立合规免罚制度体系的重要意义 .................................................. 14 （一）有利于以制度建设进一步落实依法行政要求 ....................................... 14 （二）有利于更好营造行业法治化营商环境 ................................................... 15 （三）有利于引导数字经济领域企业合规经营 ............................................... 16 （四）有利于创新数字经济时代监管执法理念 ............................................... 17 四、加快构建 ICT行业行政合规免罚制度的实践基础和展望 ............................. 18 （一）行业特性需要行业加快建设合规免罚制度 ........................................... 18 （二）行业主管部门积极探索合规免罚监管实践 ........................................... 18 （三）行业行政合规免罚制度的构建设想 ....................................................... 19 （四）行业行政合规免罚制度的配套措施 ....................................................... 22 新形势下信息通信行业行政合规免罚制度体系建设研究报告（ 2022年） 1 &'()*+,-./012345" （一）合规免罚是一系列新型监管制度的总体概括 近年来，“企业合规不起诉”“企业合规不处罚”等做法日益成 为监管关注的焦点。企业合规的应用由来已久，在刑事司法及行政监 管领域运用较多，表现为行政和解、合规暂缓起诉、轻微违法免罚等机制。h#ij'#$%&(kl!"mn.aoBp)-.Kqr 01s!t=uvw'xyz{01#$89:;|}~')*@#AB€/01' F.M%KG‚.Zƒ„/Q…†X3UP/‡ˆ‰Š。 ‹UPŒj' #$%&(Ž#$X3‘’“”•/T–X 3UP— 传统政府规制以命令与控制型规制为主。合规管理本属于企 业预防业务、 财务、法律等方面风 险的内部自我防范控制机制。 随着 回应型、 反身法等社会自我规制理论的发展，面对企业犯罪大量出现 和政府失灵等现象，一种政府通过干预企业自身合规建设的具有 “公 私共治”性质的新型监管机制率先在美国刑事领域出现。美国 1977 年通过的《反海外腐败法》要求上市公司必须拥有一定的内控机制，否则可能面临刑事制裁， 标志着现代合规监管机制的产生。合规免罚 制度伴随合规新型监管的制度实践产生， 目的在于预防违法行为发生，同时避免惩戒扩散效应波及无辜第三人。该制度正式诞生的标志是1991年的美国《联邦量刑指南》，明确对建立有效、 适当合规计划以 防范不当行为发生的涉案企业， 减轻乃至免除处罚。 2016年美国制裁 中兴公司事件之后，企 业 合 规 建 设 问题引起我国监管领域的高度重视， 新形势下信息通信行业行政合规免罚制度体系建设研究报告（ 2022年） 2 并纳入监管创新视野，探索实施合规免罚监管制度。 ‹˜[\j' #$%&™š›(x%&œ#$.žŸ/Q  X3¡¢oU— 合规免罚制度将违法行为事后制裁与企业合规管理监 管机制进行衔接， 将企业是否建立完善的合规管理体系作为是否给予 惩戒或者能否减轻惩戒的主要评价因素，目的是促进企业能够自主、能动地发现自身生产经营过程中发生的违法违规问题， 保障企业和相关市场健康可持续发展。因此，合规免罚评 价范围既涉及企业违法行 为发生之后的合规计划及整改情况， 也包括企业此前是否已经建立相 对完备的合规体系，以及是否具有持续维持合规经营能力的情况。 £V¤!"X3¥¦' !"#$%&/c§p*¨01#$:; ©|F.M%!"u&/cª«— 从行政监管与合规的关系看，合 规免罚实际上是通过减免处罚的激励， 要求企业的合规管理对行政监管作出积极回应，是市场主体主动适应法律要求、 履行法律义务的一 种表现。 需要指出的是，在我国行政法律制度下，行政合规免罚制度 的实现需要依托于《行政处罚法》， 但]Q¬­GH!"u&®A¯ …'°A±²— 一般性不予行政处罚以《行政处罚法》 第三十三条规 定的违法行为轻微不罚、“首违不罚”、无过错不罚的情形为依据，行政机关对符合法定情形的企业作出不予处罚决定， 主要行政处理活动即告终结。企业已符合要求的合规建设情况或者合规整改情况， 只 是作为判断是否符合法定不