中国信息通信研究院政策与经济研究所 2022年8月 数字时代治理现代化研究报告 ——运用数字技术进行行政管理的 经验、挑战及应对 （2022年） 数字时代治理现代化研究报告 --运用数字技术进行政府治理的经验、挑战及应对 (2022年) 中国信息通信研究院政策与经济研究所 2022年12月版权声明 本报告版权属于 中国信息通信研究院 ，并受法律保护 。 转载、摘编或利用其它方式使用 本报告文字或者观点的， 应注明“来源：中国信息通信研究院 ”。违反上述声明者 ， 本院将追究其相关法律责任。 前言 党中央、国务院高度重视运用数字技术创新行政方式、 提高行政 效能。党的十九届四中全会提出 ，建立健全运用互联网 、大数据、人 工智能等技术手段进行行政管理的制度规则 。“十四五”规划强调 ， 全面推进政府运行方式 、业务流程和服务模式数字化智能化， 加快数 字技术在辅助政府决策 、突发公共事件应对中的运用 。今年6月，国 务院印发 《关于加强数字政府建设的指导意见》 ，要求明确运用新技 术进行行政管理的制度规则 ，推进政府部门规范有序运用新技术手段 赋能管理服务。 数字技术应用贯穿我国政府信息化建设全过程 ，不断推动政府数 字化治理能力变革升级 。按照中央政策部署脉络 ，我国政府推动数字 技术应用的历程大致包括早期信息化 、电子政务 、数字政府三个阶段 ， 不同阶段 ，政府对数字技术的掌握能力 、应用重点不断发生变化 。在 “十四五”全面推动数字化智能化的数字政府建设新阶段 ，数字技术 应用进一步加速升级 ，以大数据 、人工智能 、区块链为代表的智能化 、 自动化技术应用竞相涌现 ，技术融合应用更加活跃 ，技术应用领域全 面拓展。在大幅提升治理效能的同时 ，意味着数字治理面临的风险将 更加突出 。这些风险既包括数字化推进或数字技术应用过程中的共性 问题，如数据安全 、个人隐私保护 、项目运营管理 、数字鸿沟等 ，也 包括不同数字技术应用产生的特殊治理问题 ——由于不同技术特性 存在较大差异 ，适用场景和解决核心问题不同， 其带来的治理风险也 存在差异。 我国运用数字技术 开展政府治理 的制度规则建设 也呈现两条主 线：一条主线是规范所有技术应用的共性问题 ，包括立项 建设、运营 管理、数据治理 、安全管理 、数字鸿沟治理五方面规范 ，这些规范从 我国早期政府信息化 至今，已经经历了多次政策迭代更新。 另一条主 线是规范不同技术 应用的特殊治理 问题，目前已经形成 “互联网 +” 系列应用政策、 “大数据 +”系列应用政策，区块链、人工智能技术 也出台了专项的治理政策。 从促进技术创新应用 、规制技术风险的角度看 ，当前政府治理领 域的数字技术应用规则建设仍存在缺失 ，包括数字技术立法缺乏系统 性，相关条款分散 ；针对新技术新模式的规则和标准建设滞后， 大数 据、人工智能 、区块链、政企合作等方面规范还不成熟 ，对地方政府 开展相关工作指导有限；数据治理等规则亟待重大创新，数据交易 、 定价、安全流动等规则在文件中规范还较少 。 下一阶段 ，建议从五方面完善政府治理领域的数字技术应用规则。 一是增强制度建设的系统性 ，建立健全运行数字技术开展政府治理的 制度体系；二是完善政府治理领域新技术新应用新模式的制度规范 ， 强化实践指导 ；三是加快标准体系建设 ，统一各类业务场景的技术标 准和业务标准 ；四是推动数据治理规则 实现创新，增强数据资源供给 ； 五是落实国家总体安全观 ，构建与新技术应用相适应的数字安全治理 规则。 目录 一、数字技术驱动政府治理变革 .............................................................................. 1 （一）数字技术应用贯穿我国政府信息化全过程 ............................................. 1 （二）中央部署加快数字技术应用制度规则建设 ............................................. 3 二、数字技术在政府治理中的应用情况 .................................................................. 4 （一）我国政府开展数字技术应用的整体进展 ................................................. 4 （二）几类典型数字技术的应用情况 ................................................................. 5 （三）数字技术引发日益普遍的治理忧虑 ....................................................... 13 三、数字技术在政府治理中应用的规则建设情况 ................................................ 18 （一）制度建设的两条逻辑主线 ....................................................................... 18 （二）技术应用的共性规则建设情况 ............................................................... 19 （三）典型技术的特殊规则建设情况 ............................................................... 28 四、完善数字技术规则的政策建议 ........................................................................ 36 （一）增强制度建设的系统性 ........................................................................... 36 （二）加强新技术新模式规范 ........................................................................... 37 （三）加快完善标准体系建设 ........................................................................... 37 （四）推动数据治理规则创新 ........................................................................... 37 （五）健全数字安全治理规则 ........................................................................... 38 图目录 图1政府信息化建设中的数字技术应用演进 ........................................................ 1 图2省级政府网上政务服务能力年度对比图 ........................................................ 5 图32019-2021 年我国省级行政许可事项办理情况 ............................................. 6 图4不同地区政务服务智能化建设的覆盖情况 .................................................. 10 图5近几年政务区块链项目数变化情况 .............................................................. 12 图6数字技术治理的制度体系架构 ...................................................................... 19 表目录 表1中央出台的主要互联网融合应用制度规范 .................................................. 30 数字时代治理现代化研究报告（202 2年） 1一、数字技术驱动政府治理变革 （一）数字技术应用贯穿我国政府信息化全过程 我国政府运用数字技术 开展治理 由来已久 ，贯穿了政府信息化建 设的各个阶段 ，在提升行政效率 、推动治理模式变革方面始终发挥重 要作用。按照数字技术发展以及中央政策部署脉络， 我国政府信息化 大致经历了早期信息化 、电子政务 、数字政府三个阶段 。在不同阶段 ， 政府对数字技术的掌握能力 、应用重点不断发生变化 ，越往后采用的 数字技术类型越来越多，对单一数字技术应用的程度也在不断加深 。 来源：中国信息通信研究院 图1政府信息化建设中的数字技术应用演进 在上世纪 70年代后期到 80年代初，我国启动政府领域的信息化 建设，由于在数字基础设施和系统建设 “一穷二白 ”，这一阶段重点 布局建设重大政务信息系统 ，搭建政府信息化框架基础 ，强化政府对 计算机能力应用。如 80年代中期国家对经济、金融、铁道等十多个 关系国家经济命脉的国家级信息系统进行立项建设， 1993-1994 年建 设“金关”“金桥”“金卡”“金税”等重大经济信息化工程1。对 互联网技术的系统性部署应