数字经济对税收制度的挑战与应对 研究报告 （2020 年） 中国信息通信研究院政策与经济研究所 2020 年 12 月 版权声明 本报告版权属于中国信息通信研究院，并受法律保护。 转载、摘编或利用其它方式使用本报告文字或者观点的，应 注明“来源：中国信息通信研究院”。违反上述声明者，本院 将追究其相关法律责任。 前 言 数字经济的快速发展在深刻改变人类生产生活方式的同时，也对 包括税收在内的各种制度带来了冲击与挑战。要推动数字经济发展进 程持续深入，建立健全与数字经济相适配的税收制度是重要前提和保 障。党中央高度重视数字经济税收规则的制定。习近平总书记在《国 家中长期经济社会发展战略若干重大问题》中提出，要加快数字经济、 数字社会、数字政府建设，推动各领域数字化优化升级，积极参与数 字货币、数字税等国际规则制定，塑造新的竞争优势。 首先，本报告以数字经济为经济社会带来的新变化为切入点，系 统分析了数字经济对现行税收制度的挑战，包括纳税主体难以有效监 管、课税对象难以准确评估、纳税地点难以合理确定等问题。此外， 报告还分析了数字经济税收问题对经济社会发展效率及公平带来的 负面影响，包括市场机制的扭曲、财政收入的流失、税收分配的不公 平以及税收负担的不均衡等。 其次，本报告全面总结了相关国际组织及国家应对数字经济税收 挑战的政策举措，包括：OECD 推动国际税收体系重塑的双支柱方案， 联合国计划在税收协定范本中新增的第 12B 条款，欧盟推进区域税 收规则调整的方案，美国推进国内税收制度改革的举措，以及法、意、 英、印、澳等多个国家推出的单边数字税政策。报告还总结了我国在 应对数字经济税收挑战方面的举措及不足。 最后，本报告立足我国应对数字经济税收挑战的现状与问题，并 基于对国际数字经济税收规则调整趋势的把握，从税收制度设计、税 收征管能力和国际税收合作三个维度提出了构建完善与数字经济相 匹配的税收制度的政策建议。 研究报告仍有诸多不足，望请各界批评指正。 目 录 一、数字经济对现行税收制度的挑战与影响............................................................ 1 （一）数字经济对现行税收制度造成的挑战............................................................ 1 （二）数字经济税收问题带来的经济社会影响........................................................ 4 二、应对数字经济税收挑战的国际国内探索............................................................ 9 （一）OECD 着力推进国际税收体系重塑 ................................................................ 9 （二）联合国积极推进税收协定范本修订.............................................................. 13 （三）欧盟探索推进区域税收规则调整.................................................................. 15 （四）美国稳步推进国内税收制度改革.................................................................. 16 （五）多国制定出台单边数字税政策...................................................................... 18 （六）我国已采取一定举措予以应对...................................................................... 21 （七）小结与启示...................................................................................................... 23 三、构建完善数字经济税收制度的政策建议.......................................................... 25 （一）不断完善相关税收制度.................................................................................. 26 （二）着力提升税收征管能力.................................................................................. 27 （三）持续加强国际税收合作.................................................................................. 28 图 目 录 图1 数字经济对现行税制的主要挑战............................................................ 2 图2 数字经济税收问题对效率的影响............................................................ 6 图3 数字经济税收问题对公平的影响............................................................ 9 图4 OECD 应对数字经济税收挑战的主要文件 .......................................... 10 图5 金额 A 分配流程 ..................................................................................... 12 图6 各国单边数字税政策.............................................................................. 21 图7 国际数字经济税收规则主要类型.......................................................... 25 数字经济对税收制度的挑战与应对研究报告（2020 年） 一、数字经济对现行税收制度的挑战与影响 近年来，随着新一轮科技革命和产业变革的孕育兴起，数字经济 快速发展壮大，已成为继农业经济、工业经济之后的新的经济形态。 据中国信息通信研究院测算，2019 年全球数字经济增加值规模已超 过 31.8 万亿美元，数字经济占 GDP 的比重达到 41.5%；中国数字经 济规模达到 5.2 万亿美元，数字经济体量稳居全球第二，占 GDP 的 比重超过 30%。数字经济的快速发展，在深刻改变人类生产生活方式 的同时，也对包括税收制度在内的各种制度带来了巨大冲击和挑战。 （一）数字经济对现行税收制度造成的挑战 数字经济为经济社会发展带来了许多新变化。例如，数据在生产、 管理、流通等全产业链中发挥着越来越重要的作用，已成为继土地、 劳动力、资本、技术之后的又一项关键生产要素；用户直连制造（C2M） 等模式的发展使得用户在企业生产经营中的参与度不断提高，用户成 为价值创造的新主体；依托对数字技术及无形资产的充分利用，企业 无需借助物理场所即可在不同国家和地区开展经营活动，企业跨地 区、跨国界提供产品和服务的能力以及在全球多地之间进行业务整合 的灵活性得到显著提升；数字经济新兴业态的持续涌现以及对传统产 业的深度赋能，推动各个维度的跨界融合持续加深，极大地拓展了经 济边界、显著地改变了业务形态。 数字经济带来的这些新变化对基于传统经济建立的现行税收制 度产生了多个层面的冲击和挑战。一般而言，税收制度的基本构成要 1 数字经济对税收制度的挑战与应对研究报告（2020 年） 素包括纳税人、课税对象、税率、纳税环节、纳税期限、纳税地点、 减免税等。由于现行税制基本要素的确定规则均是针对传统经济而构 建的，而数字经济带来了一些新的变化，导致现行税收制度中多个基 本要素的适用性受到挑战，税收制度的可持续性面临一定威胁。具体 来说，数字经济对税收制度的冲击与挑战主要体现在纳税人、课税对 象和纳税地点三个方面： 来源：中国信息通信研究院 图1 数字经济对现行税制的主要挑战 一是数字经济促使经营主体分散化，纳税主体难以有效监管。在 数字经济领域，依托互联网平台即可高效便捷地完成信息交互、商品 销售、服务提供、资金交付等交易活动，商业经营的门槛因此得以大 幅降低，吸引大量个人经营者积极从事数字经济经营活动，推动 C2C 等商业模式快速兴起壮大，导致数字经济经营主体相较于传统经济明 显地分散化。过去很长一段时间内，我国相关规定仅要求从事网络交 易的自然人向第三方交易平台提交姓名、地址等个人信息，并未要求 个人经营者进行工商登记、税务登记，加之数字经济交易活动较强的 2 数字经济对税收制度的挑战与应对研究报告（2020 年） 隐蔽性和虚拟性，税务部门难以获取个人经营者真实的交易资料，也 就无法对从事数字经济的个人经营者进行有效监管和征税。《电子商 务法》出台之后，虽然提出了“电子商务经营者应当依法履行纳税义 务，并依法享受税收优惠。依照前条规定不需要办理市场主体登记的 电子商务经营者 1在首次纳税义务发生后，应当依照税收征收管理法 律、行政法规的规定申请办理税务登记，并如实申报纳税。”但是， 对于“不需要办理市场主体登记的电子商务经营者”如何办理税务登 记、在何处办理税务登记、如何申报纳税等问题，目前依然缺乏具体 的规定，这使得数字经济纳税义务人的确定和监管仍然面临困难。 二是数字经济促使业务边界模糊化，课税对象难以准确评估。借 助技术和网络平台，数字经济企业可以突破业务范围和地域限制，促 使业务边界模糊化，从而对课税对象的合理确定和准确计量带来挑 战。一方面，数字经济领域新模式新业态层出不穷，这些新模式新业 态往往涉及多种传统业务模式和经济形态的融合，这导致现行税制中 课税对象的判定标准难以适用于数字经济的新兴业态。例如，以滴滴 出行为代表的网约车服务，是将为司机提供的信息技术服务和为乘客 提供的交通运输服务融合为一体的综合性服务，而交