全球数字治理白皮书 （2020 年） 中国信息通信研究院 2020年12月 版权声明 本白皮书版权属于中国信息通信研究院，并受法律保 护。转载、摘编或利用其它方式使用本白皮书文字或者观 点的，应注明“来源：中国信息通信研究院”。违反上述声 明者，本院将追究其相关法律责任。 前 言 当今世界，科技革命和产业变革日新月异，数字经济蓬勃发展， 深刻改变着人类生产生活方式，对各国经济社会发展、全球治理体系、 人类文明进程影响深远。在经济全球化遭遇逆流，保护主义、单边主 义上升的背景下，数字化驱动的新一轮全球化仍蓬勃发展，已成为助 力全球经济增长、促进全球交流与合作的重要动能。 与此同时，全球数字领域发展不平衡、规则不健全、秩序不合理 等问题日益凸显， “治理赤字”日益加剧。“数字鸿沟” 、数据保护主 义、平台资源集中、新兴技术应用、网络安全威胁等一系列问题亟待 解决；各国依据本国国情，采取差异化政策，进一步加剧了全球数字 治理政策协调的难度。数字全球化既是新一轮全球化的重要标志，也 带来重大挑战，呼唤构建新的全球数字治理体系。 从全球数字治理议题来看，以货物贸易电子化、数字鸿沟为代表 的治理规则正日趋成熟；数据跨境流动、个人信息保护、计算设施本 地化、数字知识产权、平台治理与中介责任、数字税、人工智能治理、 数字货币治理等相关规则在竞争中构筑；未来全球数字治理规则将进 入重构关键期。 从全球数字治理机制看，以二十国集团（G20）为代表的多边治 理机制通过灵活构建联盟、创新多边议程、利用市场工具、以双边促 多边等多种探索，推动多边框架下的数字治理，但目前总体进展较为 缓慢；双边和区域性自由贸易协定保持活跃，在促进跨境数据安全有 序流动、减少技术壁垒、促进数字贸易等方面产生了实质性的推动作 用，并逐步延伸至“边境后”规则的协调；私营部门积极参与全球治 理，数字平台、标准组织、产业联盟、专家智库等私营部门凭借其掌 握的专业知识、海量数据和种类丰富的数字服务，持续推动新兴标准、 电子商务、内容治理等领域规则出台，日益发挥举足轻重的作用。三 种治理机制相互协作，不断推动数字领域的全球合作，共促全球数字 治理体系形成。 未来十年，将是全球治理体系深刻重塑的十年。随着数字全球化 的纵深发展，如何更好兼具效率与公平，协调不同治理主体间分歧， 更好推进全球数字合作，既是未来全球数字治理的重要方向，也对我 国参与数字领域国际规则和标准制定提出了新的挑战。 目 录 第一章：数字全球化及全球治理新挑战 ................................................1 （一）数字化驱动的新一轮全球化席卷而来 .....................................1 （二）数字全球化引发新的全球性治理挑战 .....................................4 （三）数字全球化下“治理赤字”呈加剧趋势 .................................8 第二章：数字时代的全球治理新图景 ..................................................10 （一）全球数字治理主要议题 ...........................................................10 （二）三类机制共塑全球数字治理基本形态 ...................................12 （三）全球数字治理的内在特点 .......................................................15 第三章：全球性多边框架下的数字治理创新与困境 ..........................16 （一）二十国集团：以复合机制引领全球数字治理总方略 ...........17 （二）世界贸易组织：以诸边谈判推进电子商务全球合作 ...........19 （三）亚太经合组织：以“探路者计划”塑造隐私保护规则 .......22 （四）经济合作组织：以塑造共同知识助推数字税收治理 ...........24 （五）小结：共识匮乏导致多边框架举步维艰 ...............................26 第四章：双边和区域性机制塑造数字治理规则模板 ..........................28 （一）双诸边自贸协定中电子商务条款数量激增 ...........................29 （二）促进电子商务便利化已成多国共识 .......................................30 （三）数据跨境流动成为全球治理焦点 ...........................................32 （四）数字治理向“边境后”规则延伸 ...........................................34 （五）小结：以双诸边治理重塑全球数字治理体系 .......................37 第五章：私营部门日益成为全球数字治理的重要力量 ......................39 （一）数字平台参与塑造全球贸易和内容治理规则 .......................40 （二）私营部门主导的标准化组织嵌入全球数字治理 ...................41 （三）政府与私营部门在国际规范建构上合作日益加深 ...............43 （四）小结：政治与经济的分离推动私营部门治理兴起 ...............45 第六章：全球数字治理展望 ..................................................................47 （一）全球数字治理将迎来规则重构关键期 ...................................47 （二）多边治理仍将在探索中缓慢前行 ...........................................47 （三）双诸边机制仍将是治理规则塑造最活跃平台 .......................48 （四）私营部门和政府间合作有望进一步深化 ...............................49 图表目录 图 1：全球三类贸易形态的流动变化情况 .............................................2 图 2：2019 年全球各国跨境数据流动网络拓扑图 ................................6 表 1：G20 框架下的数字经济议题进展 ..............................................18 表 2：WTO 电子商务谈判的主要议题 .................................................21 表 3：APEC 下发起的探路者行动 ........................................................23 图 3：向 WTO 通报的双诸边自贸协定数量变化 ................................29 表 4：美欧 FTA 中跨境数据及本地化政策 ..........................................34 表 5：全球人工智能标准文件 ...............................................................43 全球数字治理白皮书（2020 年） 第一章：数字全球化及全球治理新挑战 当前，经济全球化遭遇逆流，保护主义、单边主义上升，世界经 济低迷，国际贸易和投资大幅萎缩，国际经济、科技、文化、安全、 政治等格局都在发生深刻调整。随着新一轮科技革命和产业变革的深 入发展，数字化驱动的新一轮全球化席卷而来，正在成为促进全球互 联互通、推动全球商贸合作、增进全球文化交流、破解当前全球化困 境的重要突破口。 （一）数字化驱动的新一轮全球化席卷而来 自 2018 年中美贸易摩擦以来，国际形势日趋复杂多变，全球化 进程徘徊不前。国际贸易呈现出疲软态势，2019 年，全球商品贸易 出口额为 18.9 万亿美元，相对 2018 年下降了 2.8%；1 服务贸易出口 额为 6.1 万亿美元，与 2018 年基本持平。跨境资本流动大幅下降， 全球外国直接投资从 2018 年的 1.41 万亿美元降至 2019 年的 1.39 万 亿美元；2 全球跨国并购活动锐减，2019 年全球跨国并购规模总计 4900 亿美元，同比大幅下跌近 40%。3 要素的全球流动强度大大削弱， 商品、服务、资本等传统要素的全球流动总量4 占全球 GDP 的比重 从金融危机前 54%的高峰降至 30%左右。2020 年初新冠肺炎疫情全 球蔓延，世界经济面临深度衰退，国际贸易和资本流动严重萎缩。据 世界贸易组织预测，2020 年世界商品贸易总额预计将下降 13-32％， 1 2 3 4 世界贸易组织， 《2020 年世界贸易统计评论》 联合国贸发会议， 《2020 年全球投资趋势监测报告》 数据来源：联合国贸发会议 本节均采用出口数据衡量全球商品、服务和资本流动量。 1 全球数字治理白皮书（2020 年） 5 几乎所有地区的贸易额都会出现两位数下降，世界贸易将陷入历史 性低谷。联合国贸发会议预测，全球外国直接投资将在 2019 年的基 础上下降近 40%，6 滑落到近 20 年以来的最低水平。在全球经济衰 退、新冠肺炎疫情爆发、中美贸易摩擦升级等多重背景交织影响下， 世界经济运行的不稳定性和不确定性因素增加，“逆全球化”思潮涌 动，贸易保护主义进一步抬头，经济全球化进程明显受阻。 数据来源：UNCTAD,IMF,课题组统计 图 1：全球三类贸易形态的流动变化情况 （单位：万亿美元） 相比商品和资本全球流动受阻，数字化驱动的新一轮全球化仍保 持高速增长，正在重塑全球化格局。当前数字贸易7 正逐渐取代传统 商品贸易成为拉动全球贸易增长的重要力量。2008 年至 2018 年，全 球数字交付贸易出口规模从 18380 亿美元增长到 29314 亿美元，年平 均增长率约为 5.8%，8 远远超过同期商品和服务贸易的增长速度。商 5 世界贸易组织， 《新冠病毒大流行颠覆全球经济，贸易将大幅下跌》 联合国贸发会议， 《2020 年世界